關鍵詞：危險廢物；收集體系；專業收集；SWOT分析

我國現行危險廢物管理體系的特點是重心偏后，比較重視后端處置能力的配置，利用法律將危險廢物從產生單位“趕”向處置單位。危廢收集體系附著于處置體系，除廢礦物油外并無專業收集，在危廢轉移過程中出現小微危廢產生單位“交投難”等問題。各地逐步認識到強化前端服務和完善收集體系的重要性，試點危廢專業收集模式，但仍面對法律和監管方面的問題。SWOT分析方法可以通過分析該模式自身的優勢（Strengths）、劣勢（Weakness），以及外部市場和法律環境的機會（Opportunities）、挑戰（Threats），為收集體系完善提供決策依據[1]。

1.1 現行危廢收集體系

收集的概念可以理解為接收產生單位的危險廢物。過程包括：處置單位對廢物進行采樣分析和評估、洽談，產生單位與處置單位簽訂合同，提交合同、環評等材料到環保部門完成《危險廢物管理計劃（轉移）》的備案審批，使用危險化學品車輛裝運并同時運行危險廢物轉移聯單運至處置單位，過程耗時、復雜。

現行危廢收集體系依托處置單位，即建有處置或利用設施取得危險廢物經營許可證的企業開展危廢收集活動，即“收集+處置”一體化收集模式。上海市約5000家危廢產生單位，只有不到30家危廢經營單位，且基本分布在市域邊緣（如圖1所示），因此該模式存在收集服務不到位的問題。首先是成本高，危險廢物產量少的企業處置危廢的單價較高，以“許可量已經簽滿”等理由拒收、強行收取“簽合同費”、預收“處置費”等不公平待遇也較為常見，如果類別多可能需要尋找多家處置單位。其次是收運不及時，處置單位希望產生單位積累到一定數量再派車一次性運完，造成年產生量本來就很少的單位要等很長時間，長時間廠內貯存造成管理風險和貯存污染?！敖煌峨y”等諸多不便利加劇了廢物流失，非法處置案件增多。

1.2 專業收集模式

產生源結構分布呈現中小企業數量多、危廢量少、分布散的特點。如表1所示，年產生量小于1噸的單位占比約1/3，每月產生量小于2噸的單位數約占3/4，可見絕大多數屬于危廢方面的“小微企業”。對處置單位而言，收集程序的麻煩程度大小客戶基本一樣，而

小微企業環境管理人員多為兼職、不專業。小微企業（每月小于2噸）戶數雖然多，但危廢數量（同時也意味著可收取的處置費用）只占2%。

為解決小微企業交投難的問題，各地在逐步試點危險廢物專業收集模式[2]，即不要求收集企業具備處置或利用設施，從產生單位接收廢物后再轉移給處置單位處置。收集單位“積少成多”，單個類別危廢和總量多，成為“大型危廢產生單位”后再與處置單位對接的能力提高。專業收集單位多設在某個工業園區內在區域范圍內收集且同屬一個園區管轄，離產生單位近、方便快捷，基本上“來者不拒”，收集服務的重心前移解決了許多產生單位的煩惱。有的收集單位還成為產生單位危廢廠內管理的“第三方”[3]，開展整理、包裝甚至手續代辦等。

1.3 專業收集模式的特點

專業收集單位提供的主要服務價值是快捷清運和臨時貯存，前端備案、聯單等過程與現行一體化收集體系基本一致，不同之處在于省略了簽合同前的廢物采樣檢測分析工作，大大降低了交投門檻。接收的危險廢物運至收集單位的貯存場所后，就從名義上變為收集單位產生的廢物。不同產生單位來的同一類別廢物“合并同類項”后統一交下游處置單位。因此專業收集模式的特點總可以結為“統一收集、分類分流”。

2.1 優勢（Strengths）分析

2.1.1 有效解決中小微企業危廢出路問題

危廢專業收集單位的業務規模不再受制于處置設施的能力，賺取的服務費與實際經營的數量成正比，因此對產生者規模的要求不再那么明顯，服務范圍內產生單位密集的，運輸成本也可以按照“拼車”模式，理論上數量多少都可以一視同仁，可以解決中小微企業危廢出路問題。

2.1.2 行業內的專業化分工大幅提高效率

將專業收集從“收集+處置”的綜合模式中分離出來，專注收集服務，有效對接前端產生者的廢物收集需求、對接后端廢物處置單位的廢物來源，分工的細化有利于通過“合作”提高行業整體運轉效率。過去一個企業多種廢物可能要找幾家處置單位簽合同，現在只需要與一家收集單位簽訂一攬子合同，分類分流的工作交給專業收集單位，產生單位、處置單位業務繁瑣程度大為減輕。

2.1.3 更密切的服務促進產生單位規范化

專業收集單位向產生單位提供及時快捷、大包干式的服務，同時也會向產生單位提出更多規范化的要求，因為前端分類不清、標識模糊的話會影響后面的“分類分流”，臺賬流向明細也會發生混亂。由于收集服務更加“頻繁”，收集單位與產生單位接觸也更為密切，督促產生者不斷提高規范化水平。

2.2 劣勢（Weakness）分析

2.2.1 某些危廢反而不適宜專業收集

盡管專業收集模式有諸多優點，但仍不可否認可能出現的諸多問題。大客戶（危廢產生量大的企業）與處置企業直接對接更為有利于監管，如果也采用收集中轉的方式增加環節反而不利于監管，中間多一道手續也會增加處置成本。此外，氣味明顯、自然發熱、易燃易爆、反應性的廢物，廢棄化學品（試劑）危險廢物、劇毒廢物，包裝不完善，需要“翻包裝”的廢物可能都不適宜專業收集。

2.2.2 危廢管理技術服務能力跟不上

危廢專業收集單位不對廢物進行檢測分析，不了解廢物特性、焚燒等處置過程的污染控制要素，貯存過程中的以防止污染因子外逸為主要目的包裝技術薄弱，管理人員和操作人員法規知識水平比不上綜合經營單位，危廢管理技術服務能力跟不上幾乎是必然的，大面積推開可能會出現種種問題。

2.2.3 可能存在的不規范或違法行為

可能的不規范或違法行為，既有與綜合經營單位一致的共性問題，也有自身特有的。共性問題如臺賬材料不規范、不按規定填寫聯單、不設置危險廢物識別標志、防治揮發性有機污染物不到位、超量超范圍經營、貯存管理不符合污染控制標準、收取“合同費”“預付款”、幫助產生單位出具虛假處置憑證等。特有問題如貯存超過90天、擅自變更廢物信息、廢物流失“進多出少”、走空單等，專業收集單位干起壞事來比“收集+處置”單位更便捷。

2.3 機會（Opportunities）分析

2.3.1 環保力度和執法行動擴大了專業收集的市場需求

最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》于2013年出臺后非常顯著地提高了危險廢物違法的打擊力度，規定違法處置3噸以上危廢可以“入刑”并可以同時追究企業責任人和直接責任人。環保部每年對各省市進行《危險廢物規范化管理考核》促進了環境監察人員對危廢產生單位的日常監督。相對于水、大氣、土壤污染，危險廢物方面的處罰行政成本低（也就是處罰起來方便）。危廢處置市場的繁榮導致不少處置單位“朝南坐”的心態[4]，不重視小型危廢產生單位，因此專業收集的市場需求高漲。

2.3.2 地方政府的環保責任正在日益強化

生態文明體制改革總體方案和相關配套方案強調對地方黨委和政府加強在環境保護方面的監督檢查，這是黨中央、國務院作出的一項重要決策部署。具體到危險廢物產生的集中地區——工業園區與政府的派出機構——園區管委會，環保責任也將得到加強。不少園區面對產生單位的交投難等問題，主動要求環保部門支持建設園區危廢專門收集平臺。

2.3.3 分布式危廢貯存資源提高區域應急能力

環境事故應急能力建設（包括危廢清運和臨時貯存能力）是環保部門重要責任。由于處置過程有污染，現有大型處置設施主要分布在邊遠郊區，市區沒辦法布局，而專業收集單位由于經營模式更為“清潔”，可以設在市區或工業集聚區，更靠近廢物產生源，實際上是將全市危廢收集、貯存能力由市郊向市區集中，從遠離產生源向靠近產生源集中，多個專業收集單位的分布式布局便于在某處發生危廢事故時的應急清理、臨時貯存。

2.4 挑戰（Threats）分析

2.4.1 現行法規對專業收集的制度瓶頸

《固廢法》規定從事收集、貯存、處置危險廢物經營活動的單位，因此專業收集應取得危廢經營許可證。但《危險廢物經營許可證管理辦法》規定，危險廢物收集經營許可證僅限于廢礦物油、廢鎳鎘電池，危險廢物綜合經營許可證應具備“處置設施、設備和配套的污染防治設施”“有與所經營的危險廢物類別相適應的處置技術和工藝”。專業收集單位因為不具備處置設施，無法取得許可證，目前只是試點形式存在。

2.4.2 危廢貯存污染和安全不容忽視

危廢收集單位涵蓋的危廢多種多樣，倉儲管理缺乏經驗難以達到分類貯存和安全管理，不相容的危廢一旦混合很可能造成事故，大量易燃廢物的貯存增加了火災風險，再考慮到收集單位臨近市區、臨近其他工業區，從事收集服務的人員也會增多，安全問題不容忽視。

2.4.3 環保部門缺乏該模式監管經驗

環保部門對危廢經營單位的監管模式一直以來是“收集+處置”，專業收集模式與傳統模式相比會出現許多新特征，現有法規標準對該模式的要求較弱、法律責任不明確，環保部門缺乏該模式監管經驗。

SWOT分析法常常被用于制定發展戰略，通過構造SWOT矩陣可以制定計劃，基本思路是：發揮優勢因素，克服弱點因素，利用機會因素，化解威脅因素。如表2矩陣所示，SO戰略主要考慮了優勢S和機會O因素，為積極擴張型戰略：全面推廣，最大限度滿足產生單位需求。WT戰略主要考慮了劣勢W和挑戰T因素，為保守防御型戰略：循規蹈矩、畏手畏腳，不作為，杜絕該模式的發展。

建議短期內選擇ST戰略，即多經營戰略：繼續試點，僅在矛盾特別突出的區域發揮專業收集的補充意義；專業收集這一創新模式需要時間引導[5]。一段時期以后實行WO戰略，即轉化型戰略：通過加強能力建設和監管，防止或消除劣勢，引導其發揮好的方面。

我國現行危廢收集體系附著于處置體系，即“收集+處置”的模式，但處置單位的強勢地位造成小微企業交投難等問題，收集服務不到位加劇廢物流失等違法行為。專業收集模式不要求收集企業具備處置或利用設施，接收廢物后再委托轉移給處置單位處置。專業收集模式“統一收集、分類分流”的特點，可有效解決中小微企業危廢出路問題，但也面臨一些潛在問題。通過SWOT分析建議短期內選擇ST戰略，一段時期以后實施實行WO戰略，通過引導和監管發揮該模式的優勢方面，完善危險廢物收集體系。

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